《關于2023年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2024年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》提出，推進公共數據資源管理和運營機制改革，加快公共數據授權運營試點和應用示范，推動建立企業數據公平授權合理使用機制。首屆全國數據工作會議指出，國家數據局將明確公共數據授權運營的合規政策和管理要求，激發數據供給動力和市場創新活力。對我國公共數據授權運營的主要模式和難點進行梳理，可以幫助樹立公共數據授權運營典型模式，推進公共數據作為新質生產力的價值釋放。

公共數據授權運營主要模式：區分場景授權為主目前全國已有20多個省市陸續成立了數據集團公司或者數據科技公司作為公共數據授權運營建設主體，一般采用統一授權、分場景授權、分級授權等不同授權運營方式。

（一）統一授權模式數據管理部門不區分場景將屬地所有公共數據一攬子授權給運營主體進行開發、運營和生態建設，如福建、山西等。統一授權并不意味著獨家授權，在相關省份的文件和政策中均未發現關于獨家授權的表述，這為后續更多參與角色的加入留下了空間。

圖1：公共數據授權運營統一授權模式

（二）分場景授權模式數據管理部門區分應用場景將公共數據授權給運營主體進行運營平臺建設和產品研發，如北京的金融專區授權、浙江的醫療數據授權等。分場景授權不意味著獨家授權，比如浙江將公共醫療數據授權給了阿里健康、溫州卓健、國數聯仁等多個運營主體進行運營。

圖2：公共數據授權運營分場景授權模式

（三）分級授權模式首先由數據管理部門將屬地公共數據授權給綜合運營方進行建設運營，其次由數據來源部門區分場景交給數據開發方進行產品研發，如濟南、廈門等。此模式既保證了運營環節的效率，也發揮了開發環節的市場化作用。

圖3：公共數據授權運營分地域分級授權模式研究發現，采用分場景授權和分級授權運營兩種方式的省市數量最多，而真正采用統一授權的地方只有福建和山西。

公共數據授權運營現存問題（一）頂層政策文件尚未公布目前國家級關于公共數據授權運營的政策文件尚未公布，各地在探索公共數據授權運營的過程中出現了多元化的發展方向與實踐模式。一方面，有些地區在實施公共數據授權運營時側重于其社會公益屬性，強調通過合理合法的數據共享和使用，提升公共服務效率和社會治理水平，促進民生福祉和社會公平正義。另一方面，也有部分地區傾向于發掘公共數據的市場價值，探索通過授權給企業或其他市場主體運營公共數據，進而創造經濟效益，推動數字經濟產業發展，增強區域經濟活力。這種情況下，如何確保數據產品的定價合理、運營收益分配公正以及數據安全和隱私保護成為關鍵問題。然而各地對于數據產權歸屬、使用權界定、數據權益的表述尚未統一和明確，營利性和公益性的平衡也很難把握。（二）管運模式尚未統一根據目前實踐經驗，各地呈現管運一體和管運分離兩種模式。管運一體模式下，授權運營主體不僅具備匯聚、治理等公共數據運營權，還具備數據產品開發商篩選等管理權限，如《廈門市公共數據共享開放管理辦法（征求意見稿）》指出，一級開發主體負責公共數據融合開發平臺、運營相關工作，以及公共數據資源處理、開發目錄發布、需求對接、申請審核等，一級開發主體與二級開發主體簽訂公共數據開發利用協議。在管運分離模式下，授權運營方具備公共數據運營權，但不具備數據管理權，如《安徽省公共數據授權運營管理辦法（試行）》明確了堅持統籌管理、需求驅動、管運分離、安全可控的原則。（三）全流程動態披露機制尚未建立對公共數據授權運營進行全生命周期管理已基本成為各地文件原則性要求共識，但對現有省市公共數據授權運營辦法的梳理發現，大部分地區對授權運營主體的選擇提出了申請報名、評估和公示的要求，但對公共數據授權運營的產業鏈下游，授權運營主體和社會開發主體的審批、合作以及后續的產品流通并未作出明確要求。（四）資產化路徑尚未明晰目前對于公共數據授權運營的實踐和研究聚焦制度設計、基礎設施建設、產品運營體系梳理等方面，對于公共數據的資產化路徑研究和實踐都尚未開始。究其原因，一是行政事業單位數據資產可以認為是公共數據資產的一部分，由于公共數據資產的公共屬性和國有屬性，各級政府的風險意識更強、安全要求更高，對探索性的資產化應用更為謹慎。二是企業數據的資產化創新實踐剛剛起步，僅部分企業探索進行數據資產入表、估值和資產化應用，尚未形成普適性的方法論、典型模式和參考體系。三是公共數據在估值定價方面更加困難。中評協對于數據資產估值建議了收益法、成本法和市場法。對于收益法，企業數據資產估值面臨的關鍵挑戰是如何將數據產生的收入同其他收入分離出來；公共數據授權運營剛剛起步，經營模式和盈利模式都在探索中，收益預測更加困難。對于成本法，企業數據有強烈的業務伴生性，大部分數據來自公司自身的經濟活動或交易過程的副產品，而非外購，要么無需生產成本，要么難以估算隱含的成本；公共數據更是如此，大多是在提供公共服務的履職過程中產生的數據，在成本分攤方面存在精細化管理不足的問題。對于市場法，公共數據和企業數據一樣面臨公允價值難題，缺少可比較的成熟案例或可參照的市場標的，無法確定市場公允價值。

公共數據授權運營發展趨勢研判（一）以價格機制為代表的公共數據頂層政策機制將會明確《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》指出，“支持探索多樣化、符合數據要素特性的定價模式和價格形成機制，推動用于數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用”，明確提出了公共數據的價格機制的政策要求。2024年全國兩會后，“研究建立公共數據價格形成機制”已被國家發改委確定為2024年六個持續深化重點領域改革之一。國家數據局成立后，有關負責人表示將明確公共數據授權運營的合規政策和管理要求。由此可見，公共數據定價問題將成為國家層面重點攻克的難點之一，公共數據授權運營的合規管理政策文件有望出臺。（二）公共數據授權運營將會帶動產業生態進一步繁榮從乘數效應看，2023年12月，國家數據局等17部委聯合印發《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，明確了發揮數據要素放大、疊加、倍增作用的“任務書”，構建了以數據為關鍵要素的數字經濟“施工圖”，找到了數據要素推動高質量發展的“金鑰匙”。公共數據是數據要素的主要數據源，通過推動公共數據的開發利用，預計將加速工業制造、現代農業、商貿流通、交通運輸、金融服務等產業數字化轉型發展。從價值釋放路徑看，政府和公共事業單位提供原始的公共數據，通過建立授權運營機制對原始公共數據進行治理和加工，企業在此基礎上區分應用場景進行深層次加工處理，形成數據產品入場交易，場內交易可以形成數據產品交易憑證，規?；笮纬傻膱鰞裙蕛r格可以為公共數據資產的會計實現方式和估值體系提供有力依據，在此基礎上通過質押、債券等方式開展公共數據資產創新應用，暢通公共數據資產價值釋放通道，帶動區域產業發展。研究表明，2011—2019年，數據資本每增加1%,可以帶動 GDP增長約0.19%，數據資本對經濟增長率的平均貢獻率達到34.46%。預計隨著數據要素X和公共數據授權運營資產化的逐步開展，公共數據對于經濟增長和產業發展的帶動作用會更加凸顯。（三）推動公共數據產品入場交易或是數據要素市場公允價值困境破題關鍵目前大部分地區公共數據授權運營政策文件中對于公共數據入場交易多采用“鼓勵”、“推薦”等表述，僅貴州等地明確要求公共數據產品入場交易，事實上無論是破解公允價值難題，還是公共數據全生命周期監管和動態披露的需要，都需要數據交易平臺發揮更大的作用。缺乏公允價值是公共數據或者數據要素價值評估的難題，而缺乏公允價值是由于數據交易市場規模小和不活躍導致的，根據平臺理論，數據交易市場不活躍，數據交易平臺網絡效應不充分，是由于數據產品的標準化程度低導致的。而相對于其他數據，公共數據標準化程度較高，規模較大，政策執行力度較強，因此推動公共數據產品入場交易，規?；笮纬删W絡效應，從而吸引其他企業數據入場或許是破解公允價值難題的關鍵。

圖4：公共數據資產化應用路徑探析

（四）安全合規前提下的公共數據資產化探索將會逐步展開財政部對于行政事業單位數據資產的管理要求對公共數據資產創新應用提出了更高的安全合規要求，在安全可信、合規披露、定期報備的基礎上，公共數據資產實際上已具備了開展資產化創新應用的需求和條件。一是公共數據價值釋放的內在要求。各地政府在開展公共數據授權過程中，除了促進公共數據開發利用目的以外，也希望能夠實現財政收入增長和帶動產業發展，而數據資產化是數據要素價值釋放的高階形態，已有企業通過數據資產進行融資、質押等資產化創新應用的成功案例。二是監管部門已明確將重點解決公共數據價格機制問題。價格機制是數據要素價值釋放的基礎和關鍵，公共數據資產估值定價是公共數據價格機制的重要組成部分，也是資產化應用的先決條件。三是場內交易可以為公共數據資產化應用提供合規披露和全流程監管環境。公共數據授權運營—公共數據產品流通—公共數據資產化應用的價值釋放路徑已具備了政策和產業發展基礎，根據對前期企業數據產品資產化應用的研究成果，數據產品是資產確認的最佳形態和標的物，場內數據資產憑證是金融機構進行風險、收益評估的有力佐證，因此推動公共數據資源/產品入場交易將會給公共數據資產化應用提供重要安全合規保障。